LA EXPLOTACION DE MATERIALES DE CONSTRUCCION: UN AGUDO PROBLEMA DE COMPETENCIAS.

Jaime Francisco Coaguila Valdivia

Abogado. Magíster con Mención en Derecho Civil por la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa.

Sumario: I. La Normatividad sobre Explotacion de Materiales de Construccion 1. Las Concesiones Mineras no Metalicas 2. La Explotacion de Canteras de Materiales 3. los permisos para Extraccion de Materiales II. Los Problemas de Competencia III. Una Propuesta de solucion

I. LA NORMATIVIDAD SOBRE EXPLOTACION DE MATERIALES DE CONSTRUCCION

1. LAS CONCESIONES MINERAS NO METALICAS

El Texto Unico Ordenado de la Ley General de Minería D.S. 014-92 de fecha 28-06-92 estableció que las concesiones mineras se dividían en concesiones minera metálicas y no metálicas a partir del 15-12-91. Por lo que desde esa fecha se otorgaron a través del Ministerio de Energía y Minas concesiones mineras no metálicas para la explotación de materiales de construcción y otros agregados. Por esos años la competencia del sector minero resultaba totalmente clara en tanto que el Ministerio de Agricultura había perdido toda competencia sobre el tema, al haber sido derogada con anterioridad la Ley General de Aguas D.Ley 17752 que amparaba a dicho Ministerio para el otorgamiento de permisos de extracción de materiales no metálicos. Sin embargo a pesar de que durante años la autoridad minera ejerció con exclusividad sus atribuciones, aún subsistía el problema de la explotación informal de los cauces y el problema de su adecuada supervisión para que no afecten las zonas urbanas y de expansión urbanas.

2. LA EXPLOTACION DE CANTERAS DE MATERIALES

Es entonces que a través del D.S. 037-96-EM de fecha 25-10-96 y su Reglamento R.M. Nº 188-97-EM/VMM del 16-05-97 se dispuso que el Ministerio de Energía y Minas resultaba competente para establecer las condiciones de explotación de canteras de materiales de construcción; mientras que el Ministerio de Agricultura controlaba y supervigilaba la explotación de materiales de construcción que acarrean las aguas de los ríos y que se depositan en los álveos o cauces. Estaba claro entonces que la normatividad de ambos sectores distinguía entre canteras como depósito natural y seco de material de construcción, a diferencia del material acarreado o traído por los aguas y depositado en el cauce para su aprovechamiento.

El mismo Reglamento señalaba que dicha normatividad resultaba aplicable no sólo para el inicio sino también para el reinicio de actividades, con lo que quedaban comprendidos los titulares de los derechos mineros otorgados en aplicación de la Ley General de Minería. La aplicación de este reglamento generó una radical variación en los procedimientos administrativos para la explotación de materiales no metálicos ante la autoridad minera; ya que no sólo bastaba tener una concesión sino que ahora los titulares debían presentar anualmente los planos de avance de labores, la cubicación de materiales extraídos y su valorización; lo que distaba mucho de las ventajas de la concesión minera tradicional que no exigía este tipo de controles.

Asimismo las canteras no podían afectar zonas urbanas y de expansión urbanas, siendo el límite máximo de 100 metros alrededor de la cresta final del tajo, requiriendo de ser el caso opinión favorable del Concejo Provincial respectivo.

3. LOS PERMISOS PARA EXTRACCION DE MATERIALES

Por su parte el Congreso a través de Ley 26737 de fecha 05-01-97 dispuso que la Autoridad de Aguas del Ministerio de Agricultura sería la encargada de otorgar permisos para la extracción de materiales que acarrean y depositen las aguas en sus álveos o cauces([1]) y que se utilizan para fines de construcción. Posteriormente mediante su Reglamento D.S. 013-97-AG del 09-07-97 se estipularon los requisitos para el otorgamiento de los permisos, cuales son la especificación del tipo de material a extraerse, el volumen; el cauce, la zona de extracción, los puntos de acceso y salida del cauce, los planos en coordenadas UTM, la ubicación de las instalaciones, los sistemas de extracción y el plazo por lo general es de un año.

Con la dación de esta Ley aparentemente estaba claro que el caso de las canteras continuaba sujeto a la normatividad minera, en tanto que el material de acarreo se regularía por la autoridad de Aguas y en consecuencia toda concesión minera no metálica debía adecuarse a la Ley, como efectivamente aparece de la Ultima Disposición Transitoria del Reglamento que otorga un plazo de 45 días, para que toda concesión minera no metálica relativa a materiales de construcción presente formalmente su documentación y obtener su respectivo permiso.

II. LOS PROBLEMAS DE COMPETENCIA

Si bien formalmente los problemas de competencia habían desaparecido con la entrada en vigencia del D.S. 037-96-EM y de la Ley 26737 y la perfecta delimitación de los conceptos de cantera y material de acarreo. Sin embargo actualmente los problemas no son de definiciones, sino de doble regulación legal; ya que se advirtió con anterioridad la Ultima Disposición Transitoria de la R.M. 188-97-EM/VMM ha estipulado que las concesiones mineras no metálicas deben sujetarse a la normatividad expedida por Agricultura. Entonces por una parte las concesiones no metálicas sobre materiales de construcción deben cumplir con las obligaciones establecidas en el T.U.O. de la Ley General de Minería y de otra parte cumplir con adecuarse a la extracción mediante los permisos de la autoridad de Aguas.

Esta situación ha generado que muchas concesiones a nivel nacional hayan ignorado el procedimiento ante Agricultura amparándose en el T.U.O. de la Ley General de Minería, que les otorga derechos de explotación a cambio solamente del pago anual del Derecho de Vigencia([2]). A diferencia de otras concesiones que cada año solicitan su permiso de extracción a la autoridad de Aguas([3]) y paralelamente cumplen con el pago del Derecho de Vigencia a Minería; siendo que por la explotación de los materiales de acarreo los titulares están pagando doblemente al Estado por medio de dos ministerios.

III. UNA PROPUESTA DE SOLUCION

La solución al problema de doble regulación de los materiales de acarreo pasa en primera instancia por la determinación clara de las competencias del Ministerio de Energía y Minas como del Ministerio de Agricultura a través de la Autoridad de Aguas. Una primera propuesta consiste en reducir proporcionalmente el pago Derecho de Vigencia de acuerdo a los derechos abonados a Agricultura, pero esta respuesta continuaría con la doble regulación y el doble pago. Quizás una mejor propuesta consista en derivar toda competencia en manos de la autoridad de Aguas, teniendo en consideración que son ellos los llamados a controlar más directamente el cauce de las aguas y la racional explotación de los materiales de acarreo, asuntos respecto de los cuales no tiene ninguna injerencia el Ministerio de Energía y Minas y así debería constar en una eventual reforma de la Ley General de Minería.

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([1]) El mismo D.S. 013-97-AG en su art. 2 inc. 1 ha definido a los Materiales que acarrean y depositan las aguas en sus álveos o cauces como: "los minerales depositados en los álveos o cauces que se utilizan para fines de construcción tales como son los limos, arcillas, arenas, grava, guijarros, cantos rodados, bloques o bolones, entre otros".

([2]) El Derecho de Vigencia es el pago que el concesionario minero está obligado a realizar a partir del año en que se hubiere formulado el petitorio y debe formularse anualmente como consta del art. 39 del T.U.O. Ley General de Minería.

([3]) De acuerdo al D.S. 013-97-AG en su art. 14 los derechos a abonarse por concepto de extracción de material de acarreo serán de 0.0833% de la Unidad Impositiva Tributaria por metro cúbico en relación al volumen solicitado.